Roberto Bouzas, Pedro da Motta Veiga y Sandra Rios
De Foreign Affairs En Español, Octubre-Diciembre 2007
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Resumen: En América del Sur los procesos de integración que pasan por las uniones aduaneras están en profunda crisis. Aunque se avanzó hacia la constitución de áreas de libre comercio, en muchos países persiste el escepticismo sobre la conveniencia de adoptarlas y en algunos se han implementado políticas que, en la práctica, cierran la puerta a estas uniones aduaneras.
Roberto Bouzas es profesor asociado de la Universidad de San Andrés, director académico de la Maestría en Relaciones y Negociaciones Internacionales UdeSA-FLACSO-Universidad de Barcelona e investigador principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) de Argentina. Pedro da Motta Veiga y Sandra Rios son miembros del Directorio del Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento (Cindes) de Brasil.
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Los procesos de integración que tomaron la forma de uniones aduaneras se encuentran en profunda crisis en América del Sur. Si bien se avanzó hacia la constitución de áreas de libre comercio, el objetivo de constituir uniones aduaneras está lejos de alcanzarse. Además, en muchos países existe una actitud de escepticismo sobre la conveniencia de avanzar en esa dirección y en algunos se ha optado por políticas que, en la práctica, cierran la puerta a las uniones aduaneras. Esto ha sido evidente en el caso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), que prácticamente sucumbió al peso de las tensiones creadas por las divergencias de intereses entre sus miembros y los acuerdos de libre comercio de Perú y Colombia con Estados Unidos. Los países del Mercosur no tuvieron un mejor desempeño. La implementación de la unión aduanera ha sido muy parcial y las negociaciones con terceros apenas han avanzado, además de convertirse en fuente de discordia, como lo demuestran las recientes especulaciones sobre un acuerdo de libre comercio entre Uruguay y Estados Unidos. Del mismo modo, las negociaciones planteadas con otros miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi) han derivado en una red de acuerdos preferenciales bilaterales poco consistente con el espíritu de una unión aduanera. Este desempeño ha sido influido por causas endógenas -- que no se discuten en este artículo -- y por un nuevo escenario que ha hecho esta opción aún más difícil. Los cambios exógenos también plantean reservas sobre las perspectivas de otros procesos de integración actualmente en marcha, como la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSAN).
EL NUEVO AMBIENTE POLÍTICO
La desarticulación de los proyectos de integración tradicionales en América del Sur se ha agravado porque el nuevo siglo trajo consigo un ambiente de "cambio de época". Si bien las políticas de apertura no se han revertido completamente, en varios países prevalece una actitud más cautelosa hacia las bondades de la liberalización unilateral, existen resistencias a profundizar la liberalización preferencial y, en algunos casos, ha cambiado sensiblemente el ambiente para la inversión privada. En muchos de ellos la llamada "agenda del desarrollo" ha reemplazado lo que ahora es visto como un enfoque de políticas excesivamente sesgado hacia la liberalización. Este nuevo ambiente ideológico no se limita a América del Sur, sino que se extiende a los países desarrollados, donde las agendas internas y las llamadas políticas de "gestión de la globalización" han ganado renovada importancia. En el caso de Estados Unidos, un actor clave dentro de las relaciones comerciales en el hemisferio, las reservas sobre los costos y beneficios de una apertura mayor quedaron de manifiesto en la apretada mayoría con que se aprobó el Acuerdo de Libre Comercio con América Central y República Dominicana (CAFTA-DR, por sus siglas en inglés).
En América del Sur, este cuadro "revisionista" comenzó a tomar forma después de una sucesión de crisis económicas a fines de los noventa. Gradualmente volvió a ganar influencia, en algunos países más que en otros, la preocupación por la "creación de capacidades endógenas" y las perspectivas más "nacionalistas". El resultado ha sido el reemplazo de la "convergencia liberal" de los años noventa por estrategias diversas -- e incluso divergentes -- de inserción internacional y políticas internas, facilitadas por un ciclo favorable de liquidez internacional y altos precios de las materias primas. Mientras que algunos países han intentado ampliar su integración a la economía internacional mediante acuerdos bilaterales y reformas bajo la forma del esquema propuesto por Estados Unidos, otros se han resistido a profundizar la apertura comercial y a asumir nuevos compromisos en áreas distintas al comercio de bienes. Por añadidura, esos países también rechazaron avanzar en negociaciones bilaterales con Estados Unidos; en América del Sur este grupo lo integran Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Venezuela.
Es importante destacar que incluso entre los "heterodoxos" hay diferencias importantes de forma y contenido. Mientras que en Argentina se recrudecieron el proteccionismo comercial y una desvinculación alentada de los mercados financieros internacionales, en los casos de Venezuela y Bolivia los principales conflictos han girado en torno a las inversiones extranjeras (especial, aunque no exclusivamente, en el campo de la energía). Brasil, por su parte, ha seguido implementando políticas comerciales eminentemente defensivas (excepto las demandas formuladas en el área de la agricultura en la Ronda Doha) al mismo tiempo que ha buscado consolidar, con escaso éxito, un papel preeminente en la región a partir de nuevas iniciativas. En síntesis, el nuevo ambiente político ha levantado más obstáculos a los proyectos de unión aduanera, ya que se profundizaron las diferencias de intereses y visiones entre los gobiernos.
EL BILATERALISMO ESTADOUNIDENSE
Otro cambio en el escenario externo que ha tenido consecuencias para el proceso de integración regional ha sido el surgimiento del bilateralismo como instrumento activo de la política comercial de Estados Unidos. A comienzos de la Ronda Uruguay el gobierno estadounidense ya había dado los primeros pasos hacia la negociación de acuerdos preferenciales, como un modo de promover su agenda de intereses comerciales preservando, al mismo tiempo, sus principales necesidades defensivas. Este enfoque fue inaugurado por el acuerdo de libre comercio con Canadá a fines de los ochenta y profundizado con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) a principios de los noventa. Más recientemente, se manifestó en la estrategia de "liberalización competitiva".
En el hemisferio occidental, la aplicación de esta estrategia se sumó a la resistencia del Mercosur y Brasil a aceptar la exclusión de temas de su enérgica agenda y la inclusión de temas de gran interés para Estados Unidos (como inversiones, compras gubernamentales y otros) a fin de sepultar las negociaciones para un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Así, después de ocho años el ejercicio hemisférico dio paso a una sucesión de iniciativas bilaterales estadounidenses que comenzó por los países de América Central y República Dominicana y continuó con Perú, Ecuador, Colombia y Panamá. Esta estrategia ha generado una serie de acuerdos comerciales con países pequeños construidos sobre la base de un esquema definido con bastante discrecionalidad por parte de Estados Unidos.
En América del Sur, la negociación de acuerdos preferenciales de Estados Unidos con Perú y Colombia tuvo un impacto que desestructuraba la ya agónica CAN. En el caso del Mercosur, aun cuando la unión aduanera permanece formalmente en vigor, la negociación de un acuerdo bilateral entre Uruguay y Estados Unidos ha ocupado un lugar prominente, durante algunos meses, en la agenda subregional. A partir de 2005, un bilateralismo activo por parte de Estados Unidos se combinó con el estancamiento de la nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales lanzadas en Doha en noviembre de 2001.
INVERSIÓN Y COMERCIO INTERREGIONALES
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