Maria Regina Soares de Lima
De Foreign Affairs En Español, Octubre-Diciembre 2007
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Resumen: Este artículo analiza los desafíos del liderazgo y la construcción de instituciones regionales en América del Sur, desde la perspectiva de Brasil y de su política exterior. La primera parte discute el lugar de América del Sur en la política exterior brasileña; la segunda presenta los desafíos regionales e internos de su posible liderazgo en el subcontinente.
Maria Regina Soares de Lima es profesora-investigadora del Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) y coordinadora del Observatório Político Sul-Americano (OPSA). La autora agradece a Fidel Flores su valiosa labor como asistente de investigación.
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HACER POLÍTICA DE LA GEOGRAFÍA
Sólo desde hace poco es posible decir que Brasil ha podido realizar con éxito la tarea de hacer política en su geografía, ya que hasta prácticamente la segunda mitad del siglo XX su inserción en la región sudamericana se pautaba más de acuerdo con el doble patrón de rivalidad hacia el Sur e indiferencia hacia el Norte. Este retorno ocurre en el contexto de la Posguerra Fría y de la restauración de la democracia en el continente, con el fin de la rivalidad y el inicio de un amplio proyecto común con Argentina, que tuvo su punto de partida en 1986 con el establecimiento de un Programa de Cooperación y que redundaría en la constitución del Mercosur en 1991. Para ese cambio de enfoque resultó crucial la firma de los acuerdos de salvaguardas nucleares, que solucionaron el dilema de seguridad argentino respecto a las intenciones de hegemonía brasileña percibidas en el área del Plata.
Aun en el ámbito de las iniciativas diplomáticas para reiterar el compromiso con la integración regional, surgió la propuesta de constituir el Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) durante el gobierno de Itamar Franco, en contraposición a la propuesta de formación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); el lanzamiento de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso y, finalmente, la constitución en 2004, con Lula en la presidencia, de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), después denominada UNASUR, uniendo al Mercosur con la Comunidad Andina.
Durante el primer mandato del gobierno de Lula se eligió a América del Sur como punto de partida para una nueva inserción de Brasil en el sistema internacional. En ese concepto de política, el fortalecimiento regional pasaba por reconstruir el Mercosur y ampliarlo hacia Chile y la Comunidad Andina. La principal innovación estratégica de la política sudamericana de Lula fue el énfasis en el plano político. En la perspectiva de la política externa del gobierno, el fortalecimiento de la región contribuiría a crear polos de poder alternativos en un mundo todavía unipolar. También como novedad, Brasil se dispuso a participar en la solución de conflictos y crisis políticas regionales, para evitar acciones unilaterales de Estados Unidos. Otra innovación de la política sudamericana del país fue un nuevo concepto y práctica de la integración con base en la idea de la integración física y productiva de la región. Este modelo multidimensional puede concebirse distinto del comercial, que dominó en los años noventa.
Finalmente, el tercer elemento distintivo de la política sudamericana en la actualidad es que no sólo expresa la voluntad política del gobierno de Lula a favor de la integración regional, sino que también responde a una nueva y diversificada configuración de intereses en el país. En primer lugar, en los últimos años, se produjo un cambio de escala y de naturaleza de la presencia económica de Brasil, conforme la zona se volvió no sólo un espacio para la inversión directa de multinacionales brasileñas en sectores económicos diversos, sino que también se consolidó como un destino significativo de las exportaciones de mayor valor agregado. Otro aspecto de la presencia brasileña en la región son las comunidades establecidas en algunos países fronterizos, migración que combina el patrón tradicional -- donde se destaca Paraguay como destino significativo de esas corrientes -- , pero también la instalación de brasileños en las fronteras agrícolas con los vecinos andinos, como Bolivia. Por último, la creciente porosidad de las fronteras, en especial las del norte, también constituye un elemento nuevo, ya que genera problemas de control fronterizo que se expresan tanto en relación con el control sanitario sobre las actividades agrícolas y agropecuarias como con el crecimiento del tráfico de productos ilícitos, que contribuye al aumento de la violencia y la delincuencia organizada en los grandes centros urbanos. Los movimientos e intereses brasileños en América del Sur son, por lo tanto, crecientes, diversificados y no coordinados.
DESAFÍOS A LA POLÍTICA EXTERIOR BRASILEÑA EN AMÉRICA DEL SUR
Podría pensarse en dos tipos de liderazgo. El primero de ellos, el liderazgo hegemónico, se asocia a la provisión, por parte del actor con más recursos materiales, de bienes colectivos a una comunidad delimitada. En la segunda modalidad de liderazgo, el éxito de las instituciones de integración depende no sólo del potencial de los beneficios económicos y la demanda de los grandes actores del mercado, sino también de la existencia de un pivote regional (regional paymaster) cuya cooperación es percibida por el resto como más importante que la de todos los demás.
La capacidad de liderazgo regional brasileño depende, en consecuencia, de las dinámicas regionales y las expectativas de los demás países, y también de las condiciones internas y la capacidad de coordinación de los objetivos de política regional. A partir de estas observaciones, sugiero que el liderazgo estructural exitoso sea la capacidad del gobernante para conseguir que los niveles interno y regional coincidan, construyendo un conjunto de iniciativas cooperativas, aceptadas tanto por sus bases electorales internas como por sus socios regionales.
DESAFÍOS REGIONALES
En el caso de América del Sur, el liderazgo potencial de Brasil enfrenta dos desafíos: 1) cómo impedir que la propuesta de tratados de libre comercio (TLC) bilaterales ofrecidos por Estados Unidos y otros países fuera de la región se vuelvan el patrón dominante del regionalismo en el área, lo que haría inviable al Mercosur, y 2) cómo enfrentar la diplomacia del petróleo de Hugo Chávez, que otorga a Venezuela una capacidad de actuación prácticamente ilimitada y autónoma.
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