En noviembre de 2005, la Fundación Grupo Mayan y la Universidad Torcuato di Tella organizaron en Buenos Aires una conferencia sobre la brecha económica que separa a "las dos Américas", en la cual participaron diversos historiadores, politólogos, economistas y académicos del continente. La obra se publicó a raíz de esa conferencia. Los diferentes ensayos que conforman este libro tienen entre sus propósitos identificar las causas (económicas, políticas e institucionales) de la pronunciada "brecha" económica entre América Latina y Estados Unidos, así como proponer ideas prácticas y políticas públicas que permitan su reducción.

Las diferencias abismales entre el desarrollo de las economías de Estados Unidos y América Latina han sido un tema recurrente en el mundo académico desde hace mucho tiempo, en particular por los importantes efectos que han tenido sobre la política y la sociedad de ambas regiones. Son muchas y variadas las explicaciones que se han dado al respecto. No obstante, casi todas ellas caen generalmente dentro de tres categorías: la ambiental (como la geografía, la disponibilidad de los recursos naturales, la morbilidad, el acceso a vías navegables, entre otros); la cultural (por ejemplo, la influencia del "catolicismo" y el "autoritarismo ibérico"), y, finalmente, la externa (como el sistema económico global, la política mundial, el papel de las grandes potencias, así como las influencias de España y Gran Bretaña en las colonias americanas). En vez de esto, los autores de La brecha proponen a las instituciones como las principales variables del retraso latinoamericano vis-à-vis Estados Unidos. Pero, ¿son en realidad las instituciones la causa "primaria" del desarrollo económico? Si bien los factores ambientales, culturales y externos no son el tema central de estos ensayos, no por ello se puede minimizar su importancia, argumento en el que al final coinciden los autores de este libro.

Por ejemplo, en los tres ensayos del "Contexto histórico" el lector reconoce inevitablemente la influencia de los factores externos, culturales y ambientales en las diferentes trayectorias de desarrollo del continente americano. El ensayo de Tulio Halperin Donghi, titulado "Dos siglos de reflexiones sudamericanas sobre la brecha entre América Latina y Estados Unidos", demuestra que la "brecha" es un problema de varios siglos atrás, aunque para Donghi es más bien una cuestión de las historia de las ideas. En los dos últimos siglos, personajes revolucionarios y políticos que van desde Simón Bolívar y Alexander Hamilton hasta Fernando Henrique Cardoso y Walt Rostow han buscado argumentos ideológicos para entender "la brecha" económica en América. Sin embargo, dichas percepciones han estado siempre delimitadas por los cambios en el sistema internacional (como el Imperio Británico, la Primera Guerra Mundial, la Gran Depresión de 1929, el ascenso de Estados Unidos como potencia, la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría).

Para Enrique Krauze, "la brecha" no sólo es un problema de disparidad económica entre Estados Unidos y México, sino también una cuestión moral, marcada por la incomprensión y el desdén de Estados Unidos hacia su vecino del sur, así como la ignorancia y el resentimiento gestado en México contra el coloso del norte. El propósito de Krauze es ofrecer una visión panorámica de la evolución de un "complejo sentimiento colectivo" de los estadounidenses hacia los mexicanos y de los mexicanos hacia los estadounidenses. Pese a ello, el ensayo es más bien un análisis de la actitud histórica del Estado mexicano hacia las élites estadounidenses, de "cómo las admiró, detestó y alabó; cómo se acercó, se alejó y asoció con ellas". ¿Cuál es la razón de este ir y venir de las élites mexicanas hacia Estados Unidos? Ciertamente, los intereses económicos y políticos de las élites mexicanas, así como los objetivos estratégicos en Washington, han cambiado a lo largo del tiempo y, en consecuencia, la relación entre ambos no siempre ha sido la misma. Sin embargo, ¿podemos decir que los factores culturales, ambientales y externos no fueron muy importantes en la evolución de esta relación? Si alguien niega la relevancia de estos factores, lamentablemente su conocimiento sobre la historia de la relación bilateral México-Estados Unidos dista de ser amplio.

El ensayo de Jorge Domínguez sustenta mejor que ninguno el argumento central de que las instituciones son la causa principal del atraso de América Latina. Aun así, Domínguez reconoce que las instituciones políticas se relacionan íntimamente con otros factores, como: la vinculación entre la economía nacional e internacional, las políticas comerciales y el tipo de cambio; la desatención a la desigualdad económica y la pobreza; la insuficiente inversión en recursos humanos, así como la inestabilidad institucional y la inseguridad jurídica. Sin embargo, para Domínguez, estos otros factores son también institucionales. Al igual que el economista Douglas C. North, Domínguez sostiene que el propósito del desarrollo institucional es la reducción de la incertidumbre para fomentar la inversión, la innovación y la eficiencia tanto económica como política. Tanto Domínguez como North consideran que "los regímenes políticos democráticos y las economías de mercado descentralizadas", con "protegidas garantías para los derechos de propiedad, son las instituciones preferidas para generar un marco institucional con eficaz capacidad de adaptación". América Latina no puede cerrar "la brecha" si no corrige sus defectos, como son la falta de inversión en recursos humanos, políticas económicas mal formuladas y aplicadas e instituciones disfuncionales y precarias. Pero, como señala Domínguez, la mayoría de los gobiernos de América Latina ha ignorado todas estas propuestas.

En la segunda parte del libro, dedicada en forma al ámbito político, Adam Przeworski y Carolina Curvale examinan si las instituciones políticas fueron las causantes de la disparidad entre Estados Unidos y América Latina. Según ellos, las instituciones más importantes no sólo son "las que protegen los derechos de propiedad" y "las que movilizan los ahorros e inversiones coordinadas", sino también aquellas "que someten a los gobernantes a la aprobación de los gobernados". Dichos autores sostienen que América Latina nunca ha contado con el bagaje institucional para absorber y regular los conflictos políticos, ni mucho menos para mantener la "seguridad de la propiedad", debido a que el "poder político" nunca ha protegido al "poder económico". Przeworski y Curvale concluyen que las economías latinoamericanas se desarrollaron cuando "los conflictos fueron procesados de acuerdo con las normas vigentes, que permitían el pluralismo político, aun cuando el sufragio estuviera sumamente limitado". Sin embargo, la desigualdad política siempre estuvo presente, la cual ha explotado la mayoría de las veces en conflictos de redistribución e incorporación social. Al final, dicha desigualdad en lo político demostró ser costosa e ineficaz económicamente, manifestándose en "la brecha".

La desigualdad social es el tema central del ensayo de Riordan Roett y Francisco González, titulado "El papel de la política del alto riesgo en la desarrollo de América Latina". La desigualdad social está relacionada con el fracaso de las élites para comprender y solucionar dicho problema, situación que a su vez está vinculada directamente con la incapacidad del Estado para superar el subdesarrollo económico. Roett y González explican dicho fracaso en términos del concepto de la "política de riesgo", que se refiere a la renuencia de los gobernantes para compartir el poder o usarlo para redistribuir recursos económicos entre todos los estratos sociales. Por el contrario, las élites latinoamericanas han demostrado que sólo construyen "pactos" entre sí para mantener la paz social y la estabilidad política, mas no para resolver problemas como la pobreza y la desigualdad. La causa de esta situación son los acuerdos institucionales que rigen la conducta de las élites. Los Tigres Asiáticos fueron capaces de establecer un "Estado inteligente", que solucionara éstos y otros problemas sociales a través de un "contrato social". En este sentido, los "Tigres" fueron exitosos en reestructurar el Estado y reformar sus instituciones. Sin embargo, con la excepción de Chile, los gobiernos latinoamericanos han fallado claramente en la concreción de dicha tarea. De acuerdo con Roett y González, el éxito de los asiáticos se debió, en gran parte, a la legitimación de su estrategia de "crecimiento compartido". En la mayoría de los países de América Latina, esta estrategia ha fallado porque no existen instituciones que sean lo suficientemente legítimas para reequilibrar los sistemas democráticos. Roett y González coinciden entonces con Domínguez en que los gobiernos de América Latina han ignorado las soluciones para escapar del subdesarrollo. La pregunta fundamental que queda pendiente es: ¿Por qué?

Hasta aquí, se reconoce que las instituciones no son el único factor que explica dicho fracaso, por lo que es necesario y prudente involucrar más variables. El economista James A. Robinson toma en cuenta, además de las instituciones, otros factores como la geografía y la cultura para explicar la trayectoria de desarrollo de América Latina. El autor reconoce lo difícil que es establecer una relación causal entre estos tres factores, a los cuales los vincula en una "asociación" (más que en una causalidad). Como bien señala, "la causalidad entre el nivel de ingresos y las instituciones puede ser inversa". También está el problema de omitir otras variables importantes, "factores que podrían influir tanto en las instituciones como en los ingresos". Robinson sostiene que el subdesarrollo de los países de América Latina puede explicarse a través de sus instituciones (y de la herencia colonial en las mismas) que muchas veces fueron "incompatibles con un rápido progreso económico". Robinson afirma que las instituciones son solamente "un primer paso", y que "hay que seguir explorando" otros factores causales.

En su ensayo "Pueden las fallas institucionales explicar la brecha entre Estados Unidos y América Latina", Francis Fukuyama argumenta que las instituciones no sólo no pueden explicar íntegramente el desarrollo económico, sino que simplemente no hay instituciones que sean políticamente óptimas para el mismo. Para él, incluso las mejores instituciones pueden fallar si no cuentan con el apoyo apropiado de las estructuras sociales. Las instituciones "no son ni mejores ni peores que las políticas que promueven, y ningún conjunto de normas de procedimiento para tomar decisiones políticas podría asegurar, por sí solo, una buena gestión publica". Ciertamente, determinadas estructuras institucionales se vinculan con la incidencia de cierto tipo de resultados. Por ejemplo, el número de partidos políticos depende del tipo de sistema electoral; los incentivos para involucrarse en actividades clientelistas o en patronazgo dependen del tipo de política fiscal que tiene el gobierno; o un sistema judicial excesivamente politizado es casi siempre disfuncional. Esto es, existe una relación causal entre el diseño institucional y los efectos de las políticas públicas. Las instituciones dependen de elementos tan complejos e interdependientes, que el cambio de uno de esos factores incide en los otros. Aun así, las mejores instituciones son aquellas que gozan tanto de eficacia como de legitimidad social. Fukujama concluye que hasta que las instituciones no logren dicho equilibrio, ningún tipo de maniobra institucional va a eliminar "la brecha".

Dicha conclusión es analizada con mayor detalle en el último ensayo del volumen, "La ciudadanía fiscal: aspectos políticos e históricos", escrito por Natalio R. Botana, quien sostiene que los problemas económicos de América Latina no se pueden resolver si no se cuenta con el presupuesto político adecuado. Es decir, debe haber una coherencia entre la constitución política del Estado y la constitución económica para que las instituciones sean tanto eficaces como legítimas. La lógica es que aunque la constitución política ofrezca garantías de la igualdad jurídica y derechos civiles, si la constitución económica es débil se abre el campo para que florezcan las desigualdades sociales. Según Botana, las instituciones fiscales son "la columna vertebral en lo se refiere al respaldo material de los derechos . . . ". Sin una política fiscal que resulte en una ciudadanía en iguales condiciones materiales, no se pueden conseguir instituciones legítimas, ni consolidar un régimen democrático, ni mucho menos disminuir "la brecha" entre las dos Américas.

Los ensayos de La brecha destacan por sus fuertes argumentos sobre la importancia de las instituciones en el desarrollo económico de América Latina. Sin embargo, las soluciones propuestas en el libro no son del todo innovadoras. Es obvio que los gobiernos tienen que establecer buenas políticas económicas y reformar sus instituciones (como la política fiscal, el sistema electoral, la descentralización, etc.) para superar el subdesarrollo. Pero, ¿por qué no se han implementado aún esos cambios en América Latina? ¿Es el desdén de los gobiernos y las élites hacia las instituciones la verdadera causa del subdesarrollo latinoamericano? Probablemente, los gobiernos y las élites no han tenido la voluntad política para hacer las modificaciones institucionales necesarias (aunque hubo algunos casos de reformas), o simplemente han fallado porque los factores que inciden en las instituciones son tan "complejos e interdependientes" que sus cambios han ensombrecido los efectos positivos de las reformas.

En todo caso, el propósito principal del libro es demostrar la importancia de las instituciones en la gran "brecha" económica que separa a América Latina de Estados Unidos, y en ese aspecto los autores lo logran hasta cierto punto. Sin embargo, desde hace más de dos siglos, "la brecha" nunca ha sido constante sino que ha aumentado y ha disminuido a la par de la evolución histórica de las circunstancias nacionales e internacionales. "La brecha" es un fenómeno histórico y está "en proceso", evolucionando, y como tal debe ser entendida "diacrónicamente". Las causas más importantes del crecimiento económico del siglo XIX no fueron necesariamente las mismas que las del siglo XX, ni mucho menos serán las del XXI. Los eventos históricos (incluida "la brecha") deben definirse en un momento en el tiempo, en una "multicausalidad" de diversos factores, en una visión de la historia como un proceso "conjuntivo". Aunque las instituciones siempre han influido de forma importante en el ensanchamiento o disminución de "la brecha", el enfoque institucional es sólo un "primer paso" para explicar el desarrollo económico del continente. La influencia entre las instituciones y otros factores complejos e interdependientes sobre la asimetría del crecimiento económico y social de las dos Américas, "la brecha", debe ser explorada más a fondo.