Temas: Estados Unidos Derecho Internacional Beyond the Age of Innocence: A Worldly View of America Kishore Mahbubani. : PublicAffairs, 2005. Reflexiones sobre la diplomacia estadounidense By Henry A. Kissinger Foreign Affairs En Español, octubre de 1956

IDEAL EROSIONADO

Los 18 meses transcurridos desde el lanzamiento de la segunda guerra contra Irak han hecho entender, incluso a quienes la defienden, que Estados Unidos tiene un serio problema de legitimidad. La pauta de la primera guerra en Irak, en la cual una abrumadora victoria hizo a un lado las reservas de los más escépticos, no se ha materializado en el periodo posterior a la segunda. Las tasas de aprobación de Estados Unidos se han derrumbado, sobre todo en Europa -- cuya cooperación necesita Washington para una amplia variedad de propósitos -- y en el mundo musulmán, donde Estados Unidos debe conquistar "corazones y mentes" si quiere disminuir el atractivo del terrorismo. En ambas zonas, la confianza en la propiedad y los propósitos del poderío estadounidense ha decaído precipitadamente y muestra pocos indicios de recuperación.

La legitimidad surge de la convicción de que la acción del Estado se realiza en el ámbito de la ley, en dos sentidos: primero, que la acción dimana de la autoridad legalmente constituida, es decir, de la institución política autorizada a adoptarla; y segundo, que no viole una norma legal o moral. En última instancia, sin embargo, la legitimidad está basada en la opinión, y en consecuencia acciones que son ilegales en cualquiera de estos sentidos pueden, en principio, seguir siendo consideradas legítimas. Por eso es una cualidad elusiva. Pese a esas vaguedades, no puede haber duda de que la legitimidad es algo con lo cual es vital contar, y la ilegitimidad es una condición que debe evitarse con la mayor dedicación.

Cómo restaurar la legitimidad se ha vuelto, pues, una cuestión central para la política exterior estadounidense, aunque la dificultad de hacerlo es manifiesta. Como mínimo, restaurar la confianza internacional en Estados Unidos llevará tiempo. La erosión de la legitimidad de la nación no es algo que ocurriera de la noche a la mañana. Es improbable que Washington tenga éxito en renovarla mediante el simple expediente de realizar una mejor "diplomacia pública" para "presentar los argumentos estadounidenses" al mundo, porque ya la opinión pública mundial rechaza los argumentos que se han presentado. Para tener éxito en recuperar la legitimidad, Estados Unidos tendrá que abandonar las doctrinas y prácticas que lo pusieron en este trance.

CUATRO PILARES

Para entender las fuentes de la legitimidad estadounidense en la era posterior a la Segunda Guerra Mundial, resulta útil examinar las convicciones públicas de los gobernantes del país. Relatan una historia de notable consistencia, la cual sujeta el uso del poder estadounidense al derecho internacional. Así como la civilización misma se distingue por la insistencia en que los conflictos se resuelvan por medios diferentes a la fuerza bruta, así los dirigentes estadounidenses de la Posguerra insistieron en que las relaciones internacionales se ordenaran por el mismo principio. Este principio tiene aún más atractivo porque fue proclamado en circunstancias en las cuales, apenas poco tiempo antes, había sido violado en forma descarada. El viejo orden europeo que pereció en 1945 había comenzado su declive hacia el olvido y el nihilismo con la carnicería de 1914 y con la declaración del entonces canciller alemán, Theobald von Bethmann-Hollweg, de que el tratado que garantizaba la neutralidad de Bélgica no era más que "un trozo de papel". El régimen alemán que precipitó la Segunda Guerra Mundial exhibió un desprecio aún mayor por el derecho internacional: actuó con el principio declarado de que el poder hace el derecho.

Buena parte del mundo en el siglo XX se rebeló contra esta postura. En 1945, en Nuremberg, el juez de la Corte Suprema de Estados Unidos, Robert Jackson, quien encabezó el enjuiciamiento estadounidense de los principales criminales de guerra nazis, puso el énfasis en que el delito por el cual se procesaba a los dirigentes alemanes no era "haber perdido la guerra, sino haberla empezado". Jackson se negó a "ser arrastrado hacia un juicio sobre las causas de la guerra, pues nuestra postura es que ningún agravio o política justifica el recurso a una guerra de agresión. Tal recurso es totalmente repudiado y condenado como instrumento político". La misma postura fue adoptada en la Carta de las Naciones Unidas, inspirada por Estados Unidos. La paz era el gran objetivo al cual se subordinaban todos los demás. Al obligar a los miembros individuales de la ONU a abstenerse "de la amenaza o del uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de todo Estado", la carta no permitía más que una excepción: podía usarse la fuerza en la defensa individual o colectiva frente a un ataque armado.

Pese a las reiteradas declaraciones de dirigentes estadounidenses en las cuales sometían al país al imperio de la ley, algunos pensadores influyentes sostienen ahora que el derecho internacional tiene poco o nada que ver con la legitimidad conferida a Estados Unidos a partir de 1945. "No fueron el derecho y las instituciones internacionales sino las circunstancias de la Guerra Fría, y el papel especial que Washington tuvo en ella, lo que confirió legitimidad a Estados Unidos, por lo menos en Occidente", escribe el conocido comentarista Robert Kagan. "Al contrario de la abundante mitología que se da en estos días a ambos lados del Atlántico, los fundamentos de la legitimidad estadounidense durante la Guerra Fría tuvieron poco que ver con el hecho de que Estados Unidos ayudara a crear la ONU o se guiara con fidelidad por los preceptos del derecho internacional establecidos en la carta de la organización." Washington, afirma, se reservó el derecho de intervenir "en todas partes y en cualquiera". Se trata de convenientes juicios en retrospectiva relativos a un Estado que ahora desprecia principios que en otro tiempo hacía suyos, pero la postura de Kagan refleja un caso de profunda amnesia sobre las bases del internacionalismo estadounidense.

Al denigrar el derecho como pilar de la legitimidad estadounidense, Kagan pone énfasis en el papel que Washington desempeñó en la contención de Moscú. Si bien es cierto que la protección que Estados Unidos brindó a Europa Occidental contra el expansionismo soviético confirió legitimidad al poder estadounidense, también lo es que los diplomáticos aliados en repetidas ocasiones justificaron esta empresa en términos de su conformidad con los principios de la carta de la ONU y de la norma de ésta que prohíbe la agresión. Si la OTAN se hubiera constituido con una base distinta no habría obtenido el apoyo que logró. Esta unión de visión estratégica y propósito moral no es extraña; de hecho, los propios neoconservadores a menudo subrayan que debe ser la marca distintiva de la política exterior estadounidense. En lo que se han apartado de la noción clásica es en poner su propio propósito moral -- promover la extensión de la democracia por la fuerza si es necesario -- en lugar del que favorecían los arquitectos del orden posterior a la Segunda Guerra Mundial, el cual ponía énfasis en la protección de la comunidad democrática mediante reglas que restringían el uso de la fuerza.

Sin duda Estados Unidos no siempre se adhirió con escrupulosidad a las reglas de la carta en su forma de hacer diplomacia, por ejemplo cuando puso a Cuba en cuarentena para evitar el arribo de más armamentos nucleares soviéticos en 1962. Pero sus dirigentes, por lo regular, han hecho cuantos esfuerzos han sido posibles para encuadrar sus acciones en el derecho internacional. Y pese a algunas transgresiones, la fidelidad general del país a las normas internacionalistas contribuyó con fuerza a la legitimidad del poder estadounidense. La propuesta contraria -- que las acciones ilegales y agresivas que Washington pudiera haber cometido daban a la opinión pública mundial una sensación de seguridad -- sería absurda. En definitiva no es eso lo que los dirigentes europeos dicen ahora, y tampoco lo que pensaban entonces.