Temas: TLCAN El fin del camino: la competitividad del sector agrícola ante la apertura del TLCAN By Roberto Newell G., Rodrigo Gallegos y Manuel Molano R. Foreign Affairs En Español, Abril-Junio 2008 La Unión Europea y el TLCAN: Integración regional comparada y relaciones mutuas Alejandro Chanoa, Joaquín Roy y Roberto Domínguez (coords.). México: UNAM, Centro de Estudios Europeos, Universidad de Miami y Centro de la Unión Europea, 2004. NAFTA's Impact on North America. The First Decade Sydney Weintraub (comp.). Washington: Center for Strategic and International Studies Press, 2004. Diez años de TLCAN y el fracaso de Cancún By Carlos Salinas de Gortari Foreign Affairs En Español, Enero-Marzo 2004 La agridulce interdependencia By Bill Clinton Foreign Affairs En Español, Enero-Marzo 2004

CANADÁ Y MÉXICO: VIVIENDO CON UN ELEFANTE

En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) predomina Estados Unidos, tanto en lo económico como en lo político, y él solo representa 70% de la población que cubre el tratado y casi 90% de su producto económico. En consecuencia, Canadá y México comparten los retos de ser los "socios menores" del acuerdo. Para Canadá y México, la puesta en práctica del libre comercio con nuestro gigante vecino fue un acontecimiento de importancia histórica decisiva, que dio término a una evolución que duró décadas en nuestras respectivas relaciones bilaterales con Estados Unidos. El ex primer ministro de Canadá, Pierre Trudeau, alguna vez describió las relaciones de Canadá con Estados Unidos como algo parecido a "un ratón en la cama con un elefante". De manera similar, una parábola mexicana pide piedad para México porque "está tan lejos de Dios y tan cerca de Estados Unidos". En ambos países las opciones concernientes a cómo manejar la dominante y compleja relación con Estados Unidos son de inmensa importancia política y económica. Y para ambos, la decisión de establecer una integración económica continental más estrecha señaló un momento definitorio en sus historias nacionales. Por el lado de Estados Unidos, la instrumentación de una zona de libre comercio norteamericana representó un avance importante, pero difícilmente trascendental, pues en gran medida sirvió para fortalecer su ya presente predominio económico y estratégico en América del Norte.

El TLCAN se creó después del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (ALC-EUCAN) de 1989. El impulso inicial para construir ese acuerdo bilateral manifestaba un cambio histórico en el pensamiento de los líderes empresariales y políticos canadienses. En gran parte de la Posguerra, Canadá había buscado una estrategia de desarrollo nacionalista y relativamente intervencionista, confiando en una variedad de medidas regulatorias que promovieran un esquema de desarrollo industrial orientado hacia el pequeño mercado interno del país. Esa estrategia general tuvo éxitos y reveses, pero en casi todo ese periodo la economía de Canadá creció a un ritmo más significativo que su vecino del sur, y su nivel de vida se incrementó con rapidez. Tras las experiencias negativas con la inflación, los desequilibrios fiscales y las problemáticas relaciones laborales que padeció Canadá (como la mayor parte de los demás países industrializados) en la década de 1970 y a principios de la siguiente, las élites empresariales y políticas empezaron a sondear una nueva dirección económica y social. Para sorpresa de muchos, en 1985 una Comisión Real de la Unión Económica propuso la negociación de un acuerdo general de libre comercio con Estados Unidos. La propuesta fue acogida con entusiasmo por el recién elegido gobierno federal, conservador, de Brian Mulroney, y recibió un fuerte apoyo del sector empresarial canadiense, lo que indicaba el rechazo de las estrategias de desarrollo orientadas al mercado interno y su aceptación de Estados Unidos: tanto el mercado estadounidense para las exportaciones canadienses como el modelo de ese país para las políticas económicas y sociales. A finales de 1987 se logró un esbozo del acuerdo, que fue puesto a prueba en Canadá en una elección federal excepcionalmente disputada en noviembre de 1988. Aunque la mayoría de los canadienses votó por partidos que se oponían al libre comercio (Liberales y Nuevos Demócratas), los conservadores a favor del libre comercio ganaron una mayoría de escaños en esa elección, y el ALC-EUCAN entró en vigor el 1 de enero de 1989. En cambio, en Estados Unidos el ALC-EUCAN no fue tan polémico y recibió un respaldo abrumador de parte del Congreso estadounidense, con poco debate público.

En México, también, la decisión de entablar negociaciones de libre comercio con Estados Unidos fue el resultado de una evolución histórica en el pensamiento económico y político de las élites empresarial y política. Durante las décadas de la Posguerra, el dominante Partido Revolucionario Institucional (PRI) había seguido una estrategia esencialmente intervencionista, basada en la generalizada propiedad estatal de la industria, una alianza con la poderosa clase de los industriales del país, los aranceles y otras políticas comerciales para promover el desarrollo de la manufactura según el modelo de la sustitución de importaciones y la generalizada propiedad comunal de la tierra [el ejido] en las zonas agrícolas. Esa estrategia de desarrollo estatista mostró al principio una fuerte vitalidad, que generó una expansión promedio anual del PIB real de más de 6% entre 1950 y 1980. Sin embargo, a finales de los setenta las tensiones de esa estrategia dirigida a lo interno salieron a la luz en la forma de mayores desequilibrios externos, crecientes déficit del sector público y una inflación al alza. Tras la crisis financiera de 1982, el gobierno de Miguel de la Madrid empezó a dar a la economía una mayor orientación hacia el mercado; para ello impuso drásticos recortes al gasto público, abatió las regulaciones al mercado laboral y abrió la economía cada vez más a la inversión extranjera y a la competencia. Esa dirección ampliamente neoliberal en las políticas económicas y sociales se profundizó en el siguiente gobierno, el de Carlos Salinas de Gortari, que llevó adelante la negociación del TLCAN y estableció otras reformas estructurales orientadas a los mercados.

Por lo tanto, las decisiones de los gobiernos canadiense y mexicano para establecer un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos marcaron un importante cambio de dirección por parte de las élites empresariales y políticas de ambos países. En las dos naciones se abandonó en gran medida una tradición característica de la Posguerra, según el corte de políticas económicas más intervencionistas y sociales, a favor de una estrategia de desarrollo dirigida por el sector empresarial y orientada hacia el exterior. Por tanto, para Canadá y México, el surgimiento de un libre comercio continental señaló un cambio decisivo en la evolución histórica de esas sociedades. En Estados Unidos, el surgimiento del TLCAN no representó ningún cambio espectacular en la economía política interna. La decisión de crear un acuerdo de libre comercio bilateral con Canadá, y luego la de ampliarlo para incluir a México fue, para las élites estadounidenses más que nada un asunto de sentido común en las materias de economía y de política exterior. El TLCAN atraería más a ambos vecinos hacia la esfera de influencia estadounidense, reduciéndose así el riesgo geopolítico percibido sobre los intereses de Estados Unidos que habían planteado los estallidos ocasionales de sentimiento nacionalista o intervencionista, o ambas cosas, en esos dos países. También se incrementarían las libertades y las protecciones otorgadas a los negocios estadounidenses en todo el continente aunque, como veremos más adelante, ello sea independiente de si el TLCAN fue bueno o no para la economía de Estados Unidos.

¿QUÉ SE LOGRÓ EN REALIDAD CON EL TLCAN?

En Canadá y en México, la decisión de adherirse a un área de libre comercio con Estados Unidos reflejaba la decisión de las élites políticas y empresariales de abandonar las estrategias de desarrollo características de la Posguerra, más intervencionistas, a favor de un modelo con mayor orientación hacia las exportaciones y dirigido por las empresas. Esa decisión no tuvo que ver en su mayor parte con el "comercio". Más bien se relacionó con una elección fundamental del régimen de economía política. No ha de sorprender entonces que, tampoco, el propio TLCAN no se ocupe sobre todo del "comercio". Más bien, el grueso del tratado delinea una visión mucho más amplia del desarrollo económico orientado a los mercados y desregulado. Uno de los aspectos más lamentables del TLCAN, en mi opinión, fue la estrategia de utilizar un acuerdo comercial para contribuir a la creación de cambios de mucho mayor alcance en la economía y la sociedad.

El TLCAN contiene 22 capítulos, varios apéndices y dos "acuerdos colaterales". Sin embargo, el programa entero de reducción de aranceles que ofrece el TLCAN está descrito en una sola sección de un solo capítulo. La naturaleza relativamente directa de la reducción de aranceles y el exiguo texto requerido para describirla en el documento del TLCAN indican que el tratado en su totalidad representa mucho más que la mera eliminación de aranceles al comercio continental de mercancías. Las demás secciones del acuerdo, más prolijas, describen un proceso de mayor alcance de la integración y la desregulación en la economía continental.

Por ejemplo, el TLCAN dictamina que han de disminuirse muchas barreras no arancelarias para el comercio de bienes y servicios en la zona del tratado. Entre esas iniciativas no arancelarias se cuentan fuertes afirmaciones de trato nacional y acceso a mercados; especificación de derechos de aduana aceptables y procedimientos de compensaciones; límites a la aplicación de la inspección alimentaria y de normas sanitarias; límites a la aplicación de otras normas técnicas, y restricciones a las prácticas de adquisiciones gubernamentales. El TLCAN puso en práctica una agenda igualmente ambiciosa en cuanto a la reducción de las intervenciones regulatorias de gobierno en otras áreas (en especial las que especifican el contenido nacional, la propiedad nacional y otros resultados restrictivos del comercio). En ciertos casos, el TLCAN incluso requirió la eliminación efectiva de las regulaciones y restricciones gubernamentales a la empresa privada (como los compromisos mexicanos para privatizar o regular, o ambas cosas, sectores de sus industrias de energía, bancarias, aseguradoras, de asesoría, comunicaciones y de transporte en camiones). Esas medidas indican otra vez que el principal objetivo del TLCAN era facilitar y asentar un proceso de desregulación y de mercantilización, y no sólo permitir un incremento del comercio bilateral en bienes y servicios.

El TLCAN también contiene disposiciones de largo alcance para proteger los intereses económicos y la condición legal de los inversionistas extranjeros, que son extraordinarias en los acuerdos comerciales, y que prefiguraron disposiciones similares que luego se propusieron en otros foros (como el fallido Acuerdo Multilateral sobre la Inversión de la OCDE, y las posteriores iniciativas de inversión de la Organización Mundial del Comercio —OMC—). El innovador Capítulo 11 del TLCAN garantiza que habrá amplias protecciones para las inversiones extranjeras de los países signatarios del tratado, entre ellas: derechos de tratamiento nacionales especificados para los inversionistas (que complementan las amplias disposiciones de tratamiento nacional que tendrán aplicación en otras disposiciones del TLCAN); la prohibición de requerimientos de desempeño a los inversionistas extranjeros (entre ellos los definidos con respecto a las balanzas comerciales y otras variables del comercio extranjero); las prohibiciones de las restricciones sobre transferencias de propiedad, transferencias financieras y flujos de capital, y la prohibición de las restricciones sobre la nacionalidad de los inversionistas y directores corporativos.