Optimismo sobre el libre comercio: Lecciones de la batalla en Seattle

A los dos meses de haber asumido el cargo de director general de la Organización Mundial del Comercio (OMC), Mike Moore enfrentó un duro revés en la hoy famosa "conferencia ministerial del gas lacrimógeno", celebrada en noviembre de 1999 en Seattle. Mientras los manifestantes provocaban el caos en las calles, Moore, ex primer ministro de Nueva Zelanda, fue incapaz de mantener el orden en la asamblea de funcionarios de gobierno para concluir un acuerdo que diera pie a una nueva ronda de negociaciones comerciales. Para los oponentes de la OMC, el fracaso de la reunión representó el punto culminante de su cruzada contra la "globalización corporativista". Incluso para sus partidarios, pareció también que la OMC había sufrido un golpe casi fatal, del cual se recuperaría acaso sólo muy gradualmente.

Dos años después, sin embargo, cuando los ministros de comercio se reunieron nuevamente en Doha, Qatar, en un ambiente más aislado, pudieron abandonar la convención habiendo establecido un marco de acuerdo. La reunión de Doha permitió lanzar una "Ronda de desarrollo" de negociaciones comerciales (que aún avanza con tropiezos) y dio inicio a la presencia de China como miembro de la OMC. Los acordes de la marcha fúnebre para la OMC de Mike Moore, como se ve, se habían hecho escuchar un tanto prematuramente.

La determinación de Moore de remontar las diferencias que separaban a Estados Unidos de la Unión Europea (UE) y a los países ricos de los pobres no fue la única razón del éxito alcanzado en Doha. La reunión se llevó a cabo a escasos dos meses de ocurridos los ataques terroristas del 11 de septiembre, y había una fuerte presión, sobre todo en los países desarrollados, para impedir un nuevo fracaso que habría agotado la confianza en la capacidad de la economía global de capear el temporal. De importancia crucial fue la voluntad de Estados Unidos de acceder (finalmente y de mala gana) a las demandas de los países en desarrollo en materia de derechos de propiedad intelectual, al sumarse a una declaración según la cual los acuerdos existentes de la OMC no impedirían ni deberían impedir que los miembros tomaran medidas para proteger la salud pública. Sin embargo, Moore será recordado tanto por amigos como por enemigos de la organización como el hombre que volvió a encauzar el régimen internacional del comercio.

DEL DESASTRE A DOHA

La parte central (y la más interesante) de A World Without Walls está dedicada al relato de Moore sobre cómo configuró este extraordinario giro. Moore es sumamente franco sobre muchos aspectos del ejercicio de su cargo, en especial en relación con su desfavorable comienzo, precedido por un áspero enfrentamiento por el cargo de director general entre él y Supachai Panitchpakdi, de Tailandia. Los miembros de la OMC, incapaces de alcanzar el consenso en torno a un único nombre, finalmente asignaron los primeros tres años del ejercicio a Moore y los tres siguientes a Supachai, quien sucedió a Moore como director general en septiembre de 2002. Moore considera que tenía el apoyo de la mayoría de los miembros, y queda en claro que cree que fue objeto de una trampa. Describe el arreglo para dividir su periodo como "un pacto un poco sórdido" y relata directamente y sin ningún reparo su negativa a ser fotografiado junto a Supachai cuando asumió el cargo.

Moore atribuye la debacle de Seattle a la falta de preparación adecuada: su equipo de dirigentes apenas estaba listo y él tuvo poco tiempo para imprimir su sello en el proceso y el borrador de negociación. Doha, escribe, fue "la imagen invertida". Describe su arduo periplo ("viajé casi 625000 km, visitando 182 ciudades y reuniéndome con más de 300 ministros"), el difícil momento por el que pasó al enfrentar a detractores de organizaciones no gubernamentales, las mezquinas políticas de la OMC, y la difícil relación con su personal. Sin embargo, a pesar de que Moore llega a ser muy franco y revelador al tratar esos temas, no ofrece un relato sistemático de lo que ocurrió tras bambalinas para que el desastre de Seattle se transformara en el consenso de Doha. Era de esperar que contara más sobre los halagos de persuasión, las presiones y los estira y aflojes que hicieron falta para que los gobiernos más destacados se alinearan. Con excepción de algunas insinuaciones ocasionales, Moore dice muy poco del papel que desempeñaron Robert Zoellick y Pascal Lamy, personajes fundamentales en materia comercial para Estados Unidos y la UE respectivamente, o acerca de su relación con ellos.

Estratégicamente, el principal logro de Moore fue reconfigurar la fallida agenda de Seattle en torno al tema del desarrollo y promover una nueva ronda de desarrollo en que la liberalización agrícola fuera la cuestión central. Moore no fue ni la primera ni la única voz en sostener que la nueva ronda debía centrarse en las necesidades de los países en desarrollo. El presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, y la ministra británica de Desarrollo, Clare Short, entre otros, habían convocado a una ronda de desarrollo antes de Seattle. Pero fue Moore quien tomó lo que la mayoría de los analistas había llegado a llamar la "Ronda del milenio", y la transformó en una ronda de desarrollo para la conciencia global.

Para entender por qué esto fue importante y qué problemas resolvió, es necesario retrotraernos a Seattle. Moore sabía que el fracaso de las negociaciones tenía menos que ver con las manifestaciones que se llevaban a cabo fuera del centro de conferencias que con la intransigencia de los representantes de los gobiernos que estaban dentro. Los enfrentamientos giraron en torno a dos ejes de conflicto principales. Primero, Estados Unidos (con el apoyo del Grupo de Cairns de 17 exportadores agrícolas, al que dirige) chocó con la ue y con Japón en cuanto a la liberalización agrícola. Estados Unidos exigía avances significativos en el acceso a mercados y el cese de los subsidios de exportación para los productos agrícolas, a lo que la UE se negó. Segundo, los países en desarrollo consideraron que la anterior Ronda Uruguay de negociaciones comerciales los había cargado de costosas obligaciones, que los acuerdos trips (en inglés, siglas de "aspectos de derecho de propiedad intelectual relacionados con el comercio") los perjudicaban, y que los países ricos no habían cumplido sus compromisos (por ejemplo, en relación con la liberalización del comercio de productos textiles y la mayor asistencia financiera). Los países en desarrollo se oponían al impulso que daban los países desarrollados a la ampliación de la agenda de negociaciones de modo que incluyera temas nuevos como inversiones, compras de gobierno, política de competencia, medio ambiente y normas laborales, todo lo cual, a juicio de éstos, significaría costos y obligaciones, sobre todo para ellos.

Así, la agricultura se convirtió, en palabras de Moore, en "lo que iba a hacer o a deshacer el acuerdo", ya que sin el apoyo decidido de Estados Unidos la nueva ronda no habría llegado a ninguna parte. Gran parte del arduo trabajo de Moore entre Seattle y Doha se orientó a colocar la agricultura en el centro de una agenda de "desarrollo" que no sólo permitiría ganar autoridad moral, sino que además haría imparable el impulso de la liberalización agrícola, al sumar el apoyo de los países en desarrollo. "Al hacer de la agricultura un tema de desarrollo", escribe Moore en un pasaje revelador, "pusimos a África, la mayor parte de Asia y a América Latina en una agenda común". Esta lúcida táctica permitió superar las dos divisiones que habían llevado al desplome de la reunión ministerial de Seattle. La UE no habría podido bloquear un acuerdo en Doha sin parecer atentar contra el desarrollo, y los países en desarrollo iban a obtener un documento que declaraba que sus intereses eran primordiales.

Desafortunadamente, Moore no explica cómo se las arregló para convencer a los países en desarrollo de que una agenda apenas distinta de la de Seattle podría servir ahora como proyecto para una ronda de desarrollo. Como indica la cita anterior, no resultó evidente de manera inmediata que una agenda centrada en la agricultura correspondiera a una ronda de desarrollo. El interés de los países en desarrollo en la liberalización agrícola siempre ha sido ambiguo. Aparte de unos pocos miembros de medianos ingresos del Grupo de Cairns, como Argentina, Brasil, Chile y Tailandia, importantes exportadores agrícolas, pocos países en desarrollo consideraron esta área como fuente importante de ganancias. Una investigación hecha por el Banco Mundial durante la Ronda Uruguay destacó la posibilidad de que la mayoría de las naciones del África subsahariana pudiera terminar peor que al comienzo como resultado de un aumento en los precios mundiales de los alimentos, causado a su vez por la reducción de los subsidios europeos a la exportación. Como señaló Arvind Panagariya, economista de la University of Maryland y sólido partidario de la liberalización comercial, las naciones más pobres del mundo son, en su gran mayoría, importadoras netas de productos agrícolas, y terminarán pagando precios más altos por sus importaciones si se acaba con los subsidios a la exportación agrícola de los países ricos. En su mayor parte, los intereses de los países en desarrollo no competen a una liberalización agrícola profunda, sino a restringir la agenda a un conjunto menor de temas y atender las fallas de la Ronda Uruguay que se hayan detectado.

Hubo modos en que la agenda de negociaciones podría haberse ampliado de manera verdaderamente orientada al desarrollo. Por sólo referirnos a la omisión más obvia, las naciones en desarrollo se habrían beneficiado mucho de una reforma en un área en que el marco de Doha no establece ningún compromiso: la liberalización de los flujos temporales de trabajo internacionales. Resulta difícil identificar cualquier otro tema en la economía global que tenga un potencial comparable de elevar los niveles de ingreso en los países pobres y al mismo tiempo ampliar la eficiencia de la asignación global de recursos. Incluso un programa relativamente menor de visas de trabajo temporal en los países ricos podría generar mayores ganancias para los trabajadores de los países pobres que todas las propuestas de Doha juntas.

En vez de eso, las naciones en desarrollo se vieron agobiadas por negociaciones en torno a temas inoportunos, como el medio ambiente, las inversiones, el gasto de gobierno, la política de competencia y la facilitación comercial. Tal fue el precio de haberse apoyado en grado tan importante en la agricultura. Estas nuevas áreas eran de interés particular para la UE (y, en algunos casos, para Japón), y su inclusión en la agenda fue el quid pro quo para que la UE aceptara los términos relacionados con la agricultura. La ironía es que los costos de este trato específico recaerán casi exclusivamente en las naciones en desarrollo, con lo que llueve sobre mojado. Moore dedica un capítulo a estos nuevos temas, argumentando que las naciones en desarrollo acabarán beneficiándose al emprender reformas en estas áreas. Pero no resulta muy convincente, y al final se tiene la sensación de que su corazón no está del todo convencido.

IDEALES VS. BUROCRACIAS

La estrategia de Moore dio sus frutos, y la oficialidad del comercio mundial pudo evitarse nuevas incomodidades en Doha. Pero hay muchas dudas sobre el resultado final. Las negociaciones en el campo de la agricultura están prácticamente estancadas, dado que se refieren a los trips. Unos cuantos analistas reconocidos consideran que se hará un importante progreso antes de la próxima reunión ministerial en Cancún, México, en septiembre de este año. E incluso si hubiera progreso, sería difícil aplaudirla como un gran éxito para el desarrollo, sin importar cuál sea la designación oficial de la ronda.

El fascinante relato de Moore sobre la ruta que condujo de Seattle a Doha está encajonado entre dos largas secciones dedicadas a consideraciones sobre la situación del mundo y el gobierno global. Sigue una amplia gama de temas, desde la base moral del libre comercio hasta el desafío demográfico que enfrentarán los países avanzados. Estas partes se leen menos bien que la sección central del libro, ya que contienen pocas ideas nuevas y parecen haber sido amontonadas apresuradamente. Por lo general, los argumentos se presentan hilvanando afirmaciones declarativas en torno a citas de diversos autores que les sirven de sustento. Lo que brilla a través del conjunto es la fe inconmovible de Moore en la globalización y su confianza contagiosa en la capacidad combinada de los mercados y las democracias para hacer del mundo un mejor lugar para la gran mayoría de sus habitantes.

El mundo de las ideas y la acción, tal como Moore lo presenta, se divide entre quienes favorecen el libre comercio, la libertad, la transparencia, el buen gobierno, la tolerancia y la competencia, y quienes abogan por el proteccionismo, la represión, la corrupción, el monopolio y el aislacionismo. Esta tajante dicotomía del bien contra el mal se mantiene en todo el libro y da a los argumentos de Moore un fuerte tono moral. Pero, ¿es ésta una buena guía para el mundo real? El problema de equiparar el libre comercio con todos los otros asuntos y la protección con todo lo opuesto es que, al hacerlo, se evaden las preguntas difíciles. Las alternativas que presenta el mundo real raras veces son tan definidas como lo es la apertura al estilo de Hong Kong con respecto al aislacionismo al estilo de Myanmar. En general, guardan más relación con lograr una mezcla apropiada de normas, incentivos y disciplina de mercado que estimule la actividad económica al tiempo que salvaguarda el bienestar público.

¿Qué decir, por ejemplo, de las políticas industriales y de comercio de Corea y Taiwán en los años sesenta y setenta, políticas que habrían violado muchas veces las reglas de la OMC si esas normas hubieran estado en vigor en ese momento? ¿Cómo pudo China (o Vietnam) crecer tan rápidamente en las últimas décadas aun sin tener el beneficio de ser miembro de la OMC? ¿Cómo debe interpretarse el propio historial proteccionista de Estados Unidos en el crucial periodo de finales del siglo xix cuando la ex colonia alcanzó y superó la capacidad económica del Reino Unido? A su modo, todos estos países se orientaron hacia el exterior. Pero cualquiera que intente entender su éxito en términos de categorías simples como la oposición entre el libre comercio y la protección se quedará pronto sin nada útil que decir. Muchos de los detractores de la OMC no objetan el comercio en sí, sino lo que perciben como defectos y asimetrías de las normas que rigen el comercio. Cuando los defensores de la OMC se refugian tras categorías simplistas (libre comercio vs. protección, competencia vs. monopolio, apertura vs. aislacionismo) pierden la capacidad de lidiar con los desafíos que estos críticos plantean.

Una de las paradojas de este libro es que Mike Moore no es partidario de las burocracias internacionales. De hecho, algunas de sus críticas a la OMC parecen provenir de panfletos distribuidos por los manifestantes de Seattle. "Había una gran diferencia entre las promesas de la OMC y la práctica", escribe a mitad del libro, recordando sus primeros días en Ginebra. "De acuerdo con mi experiencia", expone hacia el final, "muy raramente se trata de clientes o países, se trata más bien de la expansión y el poder de las diversas instituciones, ya sea de Ginebra, Wellington o Washington, D.C.". (El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial también son objeto de críticas considerables.) La respuesta de Moore a "la indisciplina y el egoísmo de muchos de nuestros burócratas" y a "los excesos e ignorancia de los manifestantes más extremos" es un "comité democrático global de voluntarios" (una agrupación de parlamentarios de alto nivel, provenientes de legislaturas nacionales, que puedan supervisar a las organizaciones internacionales). Sin embargo, aunque considera que la solución reside en que haya mayores niveles de democracia, transparencia y apertura, a menudo es bastante cínico en cuanto a la forma en que funciona el proceso político.

No obstante, Moore sigue siendo un optimista apasionado. Puede que las instituciones nacionales e internacionales no sean las ideales, pero son mejores que cualquiera de las alternativas que se han ensayado. Moore considera que, a fin de cuentas, los gobiernos elegidos democráticamente y los mercados responderán adecuadamente a los desafíos que enfrentan. La fuerza de la apertura, la libertad, la competencia y, por supuesto, el libre comercio, prevalecerán. Moore es demasiado modesto como para decir esto, pero tampoco es perjudicial tener políticos capaces al frente de las instituciones internacionales.