Temas: Sistemas Políticos Cono Sur Sudamérica México América Central Caribe Economía, Comercio y Finanzas Globalización ¿Liderazgo brasileño? By Sérgio Danese Foreign Affairs En Español, Otoño-Invierno 2001

En el campo político, Brasil se muestra fortalecido por la vitalidad de su democracia y por las nuevas formas de organización y expresión que desarrollaron sus actores sociales. El diálogo establecido entre este proceso y la red de organizaciones y movimientos sociales estadounidenses otorgó nueva densidad al tratamiento de los temas de la nueva agenda global –como derechos humanos y medio ambiente–, que muchas veces se escapan de las manos de los gobiernos de ambos países.

En el campo económico-comercial se presenta un panorama similar, como consecuencia de las políticas de liberalización comercial e inversiones implementadas a lo largo de la década de los noventa. (De 1990 a 1999, el comercio bilateral pasó de 12,000 a 23,000 millones de dólares y las inversiones directas estadounidenses en Brasil se triplicaron entre 1990 y 1998, cuando alcanzaron 38,000 millones de dólares.) En este caso, se combinaron varios factores (intensificación de negocios y flujos de capital y mercancías, nuevos compromisos de estabilización económica del país, acción de los organismos de crédito internacional y turbulencias causadas por las fuerzas "invisibles" de la globalización financiera) que hicieron de Brasil un país más expuesto y vulnerable.

En todos los temas mencionados prevalece una lógica de suma variable, donde las asimetrías de poder no impidieron que se abriesen campos de interés y de negociación comunes. Ciertamente la cuestión menos elástica de la agenda bilateral ha sido la política comercial, hoy en día el área de mayor conflictividad entre Brasil y Estados Unidos. La agenda de negociaciones regionales detonada con el lanzamiento del proyecto del ALCA se suma a las dificultades bilaterales acumuladas a lo largo de los últimos treinta años.

Desavenencias antiguas y recientes causadas por las políticas restrictivas estadounidenses de tinte neoproteccionista, o por presiones de Estados Unidos para que se amplíen las medidas de liberalización en Brasil, minan sistemáticamente el diálogo entre los gobiernos, particularmente entre la USTR (Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos) e Itamaraty. A partir de la creación de la OMC los dos países recurrieron a los mecanismos instituidos de solución de controversias; entre 1992 y 1996 hubo 17 procesos en los cuales ambos estaban implicados.

La actuación de Brasil en los entendimientos hemisféricos con vistas a la constitución de un Área de Libre Comercio de las Américas sufrió importantes variaciones. Tras mantener una postura defensiva y de bajo perfil, el país asumió –a partir de la reunión de ministros de 1997 en Belo Horizonte– posiciones más contundentes, para tratar de maximizar el protagonismo del Mercosur en el proceso negociador. Esta mutación estuvo acompañada por una politización inédita de la opinión pública brasileña en torno al debate sobre costos y beneficios del ALCA; fue notoria la movilización de sectores empresariales, políticos, sindicales y académicos. El punto clave de este debate fue lograr un equilibrio entre concesiones graduales del lado brasileño y la admisión en el mercado estadounidense de productos que todavía tropiezan con resistencias. El temor de que la falta de reciprocidad por parte de Estados Unidos condujera a inequidades que comprometieran el parque industrial brasileño creó una coalición de intereses entre empresarios y organizaciones sindicales. En este contexto, el ALCA activó fuertes sentimientos nacionalistas en el país, que desde hace más de medio siglo encuentran combustible fácil en banderas antiestadounidenses.

Por parte de la sociedad civil brasileña se procuró ampliar el poder de presión de los segmentos empresariales y sindicales en la definición de las posiciones del país en ese proceso negociador. A esos efectos fue creada, bajo la presidencia del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Sección Nacional de los Asuntos Relativos al ALCA (Senalca), integrada por entidades como la Confederación Nacional de la Industria (CNI), la Confederación Nacional de Agricultura (CNA), la Confederación General de los Trabajadores (CGT), la Central Única de los Trabajadores (CUT) y la Fuerza Sindical. El principal desafío político de estas entidades es la transformación de los intereses que representan en posiciones concretas, para ponerlos en manos de los grupos negociadores del ALCA.

Se volvió crucial para Brasil reforzar los plazos previamente definidos para hacer frente a las presiones de Washington, apoyadas especialmente por Chile, como también controlar el contenido normativo del acuerdo para evitar la inclusión de cláusulas sociales o ambientales, o ambas. No deja de ser interesante el hecho de que, a pesar del distanciamiento, posterior al TLCAN, entre México y Brasil, los dos coincidan en ambos puntos. En el ámbito regional, el endurecimiento de la postura del gobierno brasileño se basó en la percepción de que la presencia del Mercosur, y particularmente de Brasil, representan una condición sine qua non para que prospere el proceso negociador hemisférico. No obstante, para que esta posición de fuerza se proyecte debería apoyarse en bases sólidas internas y subregionales. En este último caso, se volvió más difícil actuar coherentemente en nombre del Mercosur, ya sea por la reiterada manifestación de diferencias interburocráticas en el gobierno argentino, o por los recientes impulsos de unilateralismo de Uruguay. En contrapartida, las autoridades brasileñas son las que más recalcan las limitaciones impuestas al ejecutivo estadounidense para llevar adelante sus intentos para constituir el ALCA, por las negativas del Congreso a su mandato negociador –ahora denominado Autorización de Promoción Comercial (APC)–. Tanto la posición de fuerza como las diferencias entre el ejecutivo y el legislativo en Estados Unidos permitieron al gobierno brasileño relativizar la idea de una inexorable adhesión a un Acuerdo de Libre Comercio hemisférico, afirmando que se trata de una opción y no de un destino.

CIRCUNSTANCIAS VERSUS LIDERAZGO

La actuación de Brasil en el espacio americano obedece a una lógica de gradualismo y previsibilidad. Desde la óptica de la política exterior se ha dado más prioridad a los conceptos que remiten a atributos esenciales y permanentes que a las nociones de mutaciones bruscas que impliquen alterar el curso de la historia. De esta forma, en los procesos negociadores del ALCA y el Mercosur y de expansión de vinculaciones sudamericanas, la acción brasileña se guía más por la cautela que por la audacia. Se busca maximizar la prudencia, lo que en la acepción aristotélica significaría conjugar sabiduría con sentido práctico (o pragmático). Se puede identificar esta línea de argumentación en el texto donde el canciller Celso Lafer recomienda que la política exterior haga de su geografía la mejor economía y sostiene que la vecindad sudamericana representa una circunstancia de identidad para Brasil.

En la literatura académica dedicada al tema del regionalismo en las Américas se ha mencionado con frecuencia la cuestión del liderazgo brasileño. Cuando se abordan las condiciones para constituir una Comunidad Pluralística de Seguridad, se habla de Brasil como factor de estabilidad y equilibrio en el espacio sudamericano. El análisis desarrollado por Arie Kowics sobre América del Sur como Zona de Paz representa un ejercicio interesante en este sentido. El enfoque que privilegia los factores económicos implicados en la formación de un nuevo espacio regional llama la atención sobre las responsabilidades que debe asumir Brasil no sólo por el tamaño de su economía –y naturalmente de su mercado– sino principalmente por el peso de sus convicciones y realizaciones industrialistas. Diversos autores, como Joseph Grieco, Walter Mattli, Roberto Bouzas y Pedro da Motta Veiga, han abordado esta cuestión. El tema también mereció la atención, así como alguna preocupación, en Estados Unidos, como reveló Henry Kissinger en un artículo publicado recientemente en la prensa estadounidense.