Temas: Sistemas Políticos Cono Sur Sudamérica México América Central Caribe Economía, Comercio y Finanzas Globalización ¿Liderazgo brasileño? By Sérgio Danese Foreign Affairs En Español, Otoño-Invierno 2001

La idea de que América del Sur constituía un espacio propio y separado del resto del territorio americano ganó impulso en Brasil desde mediados del siglo XX, primero en el pensamiento geopolítico y después en la diplomacia. No obstante, este tipo de percepción se diluía cuando se presentaban iniciativas que anhelaban fortalecer la voz latinoamericana y no sólo sudamericana. Así ocurrió cuando se creó la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en las Naciones Unidas, hecho que, como relata Celso Furtado en la obra La fantasía organizada, contó con un decisivo protagonismo brasileño; sucedió también con el lanzamiento de la Operación Panamericana (1958) cuando Brasil trató de liderar un reclamo a Estados Unidos, al que se le pedía mayor apoyo al desarrollo latinoamericano, y volvió a ocurrir en la participación en las iniciativas de coordinación política como el Grupo de Apoyo a Contadora, y el consenso de Cartagena y la creación del Grupo de Río en los años ochenta. En todos los casos, la valorización de un punto de vista latinoamericano estuvo relacionada con la diferencia de percepciones e intereses entre Brasil y Estados Unidos. También hubo iniciativas en las que prevalecía la perspectiva subregional en el espacio sudamericano, como los Tratados de la Cuenca del Plata en los años sesenta y de Cooperación Amazónica en los setenta.

Sólo a partir de los años noventa cobró mayor viabilidad la construcción sudamericana, a consecuencia de dos desdoblamientos. Por un lado, se profundizaron las tendencias centrífugas de la geoeconomía de América septentrional a partir de la vigencia del TLCAN y, por el otro, debido a su papel central en el proceso de edificación del Mercosur, la inserción internacional de Brasil quedaba ligada a su circunstancia geográfica. Se sumaron además otros dos factores propulsores: en el ámbito interno, Brasil consolidó su democratización y con ello se hizo de nuevos recursos para poder actuar como agente de estabilidad y paz en la región; en el escenario internacional, la concentración de poder del mundo de la posguerra fría restringió el campo de iniciativa y autonomía brasileña.

Junto a los factores políticos mencionados, ha de destacarse el poder de atracción de los mercados regionales propiciado por las políticas de liberalización comercial adoptadas por todos los países de la región. En el caso de Brasil, los mercados vecinos –especialmente los del Mercosur– resultaron cada vez más importantes para sus exportaciones manufacturadas. En los últimos cinco años la media porcentual de las importaciones brasileñas provenientes del grupo de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) fue de 20%, de los cuales 15% provenían del Mercosur; la media porcentual de las exportaciones fue de 22%, de los cuales 16 % se destinaron a esta misma subregión. Era evidente que para el avance de un proyecto sudamericano era obligatorio un entendimiento entre el Mercosur y la Comunidad Andina que permitiera expandir el reducido valor de los intercambios entre ambos bloques. En este contexto, Brasil lanzó la idea de formar un área de libre comercio sudamericano (ALCSA), pero la propuesta tuvo una limitada repercusión tanto interna como regionalmente.

La posibilidad de intensificar los lazos con sus pares sudamericanos, alimentada por una triple identidad –amazónica, platina y sudatlántica–, reveló pronto sus complejidades. El primer paso de Brasil para intentar un acercamiento fue descongelar "viejos" temas de agendas bilaterales, relacionados esencialmente con proyectos de infraestructura y comunicaciones. Tal vez el ejemplo más emblemático haya sido la negociación con Bolivia en torno a la construcción de un gasoducto, tema surgido hace cincuenta años. Otros ejemplos serían los avances de comunicación vial con Venezuela, Colombia e incluso con la Guayana Francesa. A partir de la reunión de presidentes sudamericanos realizada en Brasilia (agosto de 2000) fue notorio el empeño de Brasil en estimular este campo de entendimiento con sus vecinos, lo que tuvo como consecuencia la constitución de la Iniciativa de Integración Física.

La convocatoria de la reunión de presidentes de América del Sur fue por parte de Brasil el gesto político más importante de la política de aproximación a sus vecinos, pues con ello el gobierno reveló implícitamente que la diferenciación entre su política latinoamericana y sudamericana estaba dada por la percepción del impacto fragmentador producido por el TLCAN; México interpretó esto como una señal de rechazo político. El objetivo de aglutinar las naciones sudamericanas en torno a la defensa de la democracia, del desarrollo y de la paz partió de la suposición de que el Mercosur ya constituía una plataforma suficientemente sólida para legitimar una política brasileña más activa en la región. La propuesta de una agenda que destacase los temas de la democracia, el comercio, la infraestructura de integración, las drogas y los delitos relacionados con ellas, la información, el conocimiento y la tecnología, demostraba el interés de avanzar en esta dirección.

Para Brasil la coincidencia entre el refuerzo de su identidad histórica, simbolizado en los rimbombantes festejos de sus 500 años, y el descubrimiento de su identidad sudamericana significó dar un nuevo aliento a su política regional. Para el lanzamiento del proyecto de constituir un espacio sudamericano, los gestores de la política exterior escogieron como primer paso el ámbito conceptual e identificaron la inserción sudamericana con una "fuerza profunda". Desde esta perspectiva, se destacan la singularidad de América del Sur, sus intereses y posibilidades frente a otras regiones del mundo. Asimismo, el nexo entre circunstancia geográfica, paz e interés por el desarrollo corresponde a factores constitutivos de esta fuerza profunda.

Si bien hubo avances en la identificación de los intereses del país que consolidaban su proyecto sudamericano, se avanzó menos en la identificación de sus "términos de intercambio". Se asume la idea de que América del Sur podrá ser funcional económicamente para hacer viable el proyecto neodesarrollista brasileño, y políticamente para ampliar la cuota de poder internacional del país. Mientras tanto, la traducción de esta dinámica en un proyecto de liderazgo tropieza con dos temas centrales: la cuestión de la contraparte y los términos de convivencia con la potencia hegemónica. En este último caso se volvió más difícil la separación de las aguas, tanto en el campo de la seguridad regional como en el de las negociaciones comerciales.

ENTRE EL TIEMPO PASADO Y EL TIEMPO FUTURO

Las relaciones entre Brasil y Estados Unidos atraviesan un nuevo momento de definiciones en el cual se sobreponen las experiencias del pasado a las expectativas del futuro. Durante todo el siglo XX la relación con Estados Unidos representó un referente central para la inserción exterior brasileña. Si bien esta centralidad se mantiene, se observa una notable transformación de la agenda bilateral. Aunque el diálogo –o la falta de– entre Brasilia y Washington ocupa todavía el espacio privilegiado de esta relación, nunca fue tan intenso el entretejido de contactos entre los actores no gubernamentales. No obstante, la naturaleza estructuralmente asimétrica del vínculo coloca como cuestión primordial la relación de poder. Desde la óptica brasileña, cuando se sopesan los factores políticos y económicos que dan sustancia a la relación con Estados Unidos, se advierte la existencia de un cuadro heterogéneo que en ocasiones la favorece y en otras la debilita.

En el campo de la política internacional, la gestación de un orden unipolar impuso restricciones innegables a la continuidad de la política exterior autonomista sustentada por Brasil desde mediados de los años setenta. La necesidad de revisar sus premisas –originada en el propio cambio del escenario mundial–, junto con su proceso interno de democratización, llevaron al país a aproximarse a las orientaciones políticas postuladas por Washington. Esto fue particularmente relevante en el área de seguridad, sobre todo por la adhesión brasileña a los regímenes de no proliferación y la institución del Ministerio de Defensa. Este tipo de convergencia se vio favorecido también por una actividad diplomática exitosa durante los gobiernos de Clinton y Cardoso, que hizo buen uso de valores democráticos comunes. Sin embargo, a partir del inicio de la administración republicana y la sobre valorización del unilateralismo estadounidense se abrió un nuevo abanico de diferencias de política internacional entre Brasil y Estados Unidos.