Temas: Sistemas Políticos Cono Sur Sudamérica México América Central Caribe Economía, Comercio y Finanzas Globalización ¿Liderazgo brasileño? By Sérgio Danese Foreign Affairs En Español, Otoño-Invierno 2001

Durante gran parte del siglo XX Brasil osciló entre tres comportamientos posibles en el espacio sudamericano: distancia y desinterés hacia sus vecinos, sentimientos de rivalidad y aspiración de supremacía, o finalmente, la percepción de su papel aglutinador y de su desempeño como factor de cooperación y estabilidad. En el primer caso, la indiferencia era alimentada por el interés de establecer vínculos con las potencias europeas y con Estados Unidos; en el segundo, dominaba el legado de antiguas disputas metropolitanas y de los conflictos fronterizos del siglo XIX, sumado a la necesidad de afirmación de superioridad militar y económica en el ámbito regional; mientras en el tercero se imponía una visión funcional de la cooperación impulsada por el sentido de identidad histórica, la condición común de subordinación exterior y la definición de intereses regionales que conformasen una agenda positiva en los campos político y económico. En las décadas de los cincuenta y sesenta se manifestaron las primeras señales de esta vertiente, pero fue durante los últimos veinte años que tuvo una expansión continua, al establecerse un vínculo entre la región y las prioridades esenciales de la política exterior brasileña: la defensa de la democracia, del desarrollo y de la paz. A partir de este proceso, el compromiso de Brasil en proyectos de integración económica, regional y de cooperación política, al lado de sus pares latinoamericanos, quedó asociado a su "gran estrategia" de desarrollo y consolidación democrática.

EN LA ESENCIA

Desde el periodo que precede al Mercosur, las razones que llevaron a Brasil en los años ochenta a decidirse por una (a)ventura asociativa estuvieron más relacionadas con ponderaciones políticas que económicas. También desde esta época la relación con Argentina se convirtió en el componente esencial de la política regional de Brasil.

Durante el lustro previo a la creación del Mercosur, el fundamento brasileño de aproximación a su vecino meridional se vinculaba a las premisas de su política exterior con sesgo autonomista. Se creía que una cooperación intensa y extensa con Argentina, en el contexto de redemocratizaciones simultáneas, ampliaría la capacidad de resistencia a las presiones ideológicas de la contención, a las imposiciones de atrofia provenientes de las políticas de no proliferación de tecnologías sensibles y a los condicionantes económicos externos impuestos por la crisis de la deuda.

A partir de 1990, el nexo argentino-brasileño sufrió modificaciones profundas. El fértil territorio de convergencias políticas se volvió árido a partir del nuevo rumbo que tomó la política exterior argentina con el gobierno de Menem. Para Brasil, la contundente alineación con Estados Unidos en que se embarcaba Argentina hacía imposible una plataforma compartida de inserción en el mundo de la posguerra fría. El costo mayor de este desencuentro fue la falta de apoyo argentino a la potencial candidatura de Brasil a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, en la hipótesis de su ampliación.

El impacto de los desencuentros se amortizó con el veloz éxito de la nueva tarea económica común que, si bien contenía alguna carga genética de la experiencia asociativa anterior, se destacaba por conllevar una propuesta integracionista. Con el Mercosur se inició una época de "entusiasmos" sucesivos; primero por el aumento notable de intercambios bilaterales y luego por las coincidencias de gestiones macroeconómicas que surgían a medida que Brasil abandonaba su "reticencia" al recetario neoliberal de la estabilización.

Durante el quinquenio dorado del Mercosur (1994-1998), Brasil y Argentina avanzaron tímidamente en sus compromisos integracionistas. El aumento del intercambio, la expansión de nexos interempresariales y la movilización de una diversidad de políticas públicas en torno a la creación de un espacio común de intereses fueron insuficientes para que el proceso adquiriera una textura institucional. Durante este periodo lo más común era responsabilizar al gobierno brasileño de esta limitación –particularmente a su Ministerio de Relaciones Exteriores–. No obstante, el gobierno y segmentos poderosos en Argentina emitían recurrentemente señales favorables a que el Mercosur se restringiese a su condición de área de libre comercio. De hecho, para las autoridades argentinas parecía ser mejor aguardar la oportunidad de una negociación comercial hemisférica, colocada sobre la mesa desde la implementación del TLCAN en 1994. Al mismo tiempo, ambos gobiernos sabían que cualquier institucionalización enfrentaría una negociación especialmente difícil con los demás socios del Mercosur, en vista de las condiciones asimétricas de la asociación. Irónicamente, los principales beneficiarios del retraso de la institucionalización no fueron los gobiernos sino los intereses sectoriales que, de un modo más libre, pudieron echar mano de las protecciones que hasta entonces tenían aseguradas por las excepciones incluidas en los regímenes de desgravación automática del Tratado de Asunción. Estas resistencias, sumadas al prolongado contexto recesivo argentino y al peso creciente de la agenda interna brasileña, hacían más difícil la consolidación del Mercosur como una Unión Aduanera.

El reducido alcance del "espíritu" de integración en el ámbito gubernamental se hizo evidente en Argentina y en Brasil, y con ello los intereses internos se antepusieron cada vez más a los compromisos de asociación. Después del "malestar" causado por la reactivación de medidas proteccionistas, el Mercosur fue alcanzado por las medidas cambiarias adoptadas por Brasil como consecuencia de un fuerte ataque a su moneda. En este contexto, Brasil fue acusado otra vez de actuar unilateralmente, ante el inevitable impacto que sus acciones de política económica causaron en sus principales vecinos. Así, comenzó a cobrar forma el debate sobre la responsabilidad de Brasil como conductor del proceso de integración y aún más como factor de equilibrio de la economía argentina. La tenue frontera entre la idea de responsabilidad y de liderazgo generó nuevas situaciones de "incomodidad" bilateral. Por un lado, éstas se agravaron por las vulnerabilidades compartidas frente a una nueva ola de presiones externas causadas por los vaivenes de la globalización financiera y, por otro, debido al afianzamiento de las negociaciones del ALCA.

Cabe subrayar que, a pesar de la desactivación de una agenda de política exterior común entre Brasil y Argentina, el Mercosur generó dividendos políticos importantes con impacto inmediato en toda América del Sur. De insistir en el vínculo entre defensa de la democracia e integración regional se pasó a entender el Mercosur como una Zona de Paz. Esta identidad fue contrastando cada vez más con la subregión andina, y otorgó legitimidad para asumir mayor responsabilidad en el espacio sudamericano.

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