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Claudio Grossman es profesor de Derecho Internacional (desde 1992) y decano de la Escuela de Derecho de la American University (a partir de 1995); desde 1994 es miembro de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y actualmente su presidente. Es autor de numerosas publicaciones sobre derecho internacional.

Material original de Foreign Affairs en Español, Volumen 1, Número 3, Otoño-Invierno 2001

En el análisis de los derechos humanos en la región, y en la evaluación que ha de efectuarse de la contribución del sistema interamericano de derechos humanos, hay que partir del reconocimiento de la existencia de una nueva realidad. Treinta y cuatro de los 35 países de la región, todos, con la excepción de Cuba, generan sus autoridades por elecciones libres. Las desapariciones, ejecuciones sumarias, torturas, detenciones sin juicio y promociones de exilio, que fueron características de las dictaduras militares y de los gobiernos autoritarios en un pasado no muy lejano, no sobrevivieron, en general, a los regímenes que las utilizaron como política de estado para intimidar y eliminar a sus opositores políticos. Como reflejo de esta nueva situación y contribuyendo a su fortalecimiento, se perciben en la región sociedades civiles más poderosas, cosa que, en el marco específico de los derechos humanos, se traduce en la creación de centenares de organizaciones no gubernamentales que buscan hacer valer sus opiniones en todo el abanico de los derechos civiles y políticos, económicos sociales y culturales.

El fin de las dictaduras militares y los gobiernos autoritarios se atribuye a causas directas, específicas de cada país: derrotas militares internacionales (Argentina), término de conflictos armados internos en el marco del fin de la Guerra Fría (El Salvador, Guatemala), sobrevaloración del apoyo popular (Chile, Uruguay). Estos y otros casos tienen como característica común el que los gobiernos dictatoriales y autoritarios no lograron despojarse de su carácter de excepción. El cambio de circunstancias reclamó un retorno a la normalidad, constituida por la legitimidad exclusiva de autoridades elegidas libremente y por la adhesión a los valores del estado de derecho.

Al retorno a la normalidad contribuyó el sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos: el conjunto de normas que establecen derechos reconocidos y los procedimientos e instituciones para lograr su respeto. El sistema, que recoge los derechos políticos (entre ellos las elecciones libres y secretas) y civiles, mantuvo en el plano regional la legitimidad y "normalidad" de los valores que expresa frente a gobiernos autoritarios. Mediante numerosas visitas in loco a países efectuadas con gran publicidad, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), órgano principal de la Organización de Estados Americanos (OEA) encargado de proteger y promover los derechos humanos, contribuyó a presentar a la opinión pública nacional e internacional la situación de los derechos humanos, apoyando procesos que culminaron en transformaciones democráticas. Los informes sobre la situación de los derechos humanos de países como Argentina, Chile, El Salvador, Guatemala (que permitían o no las visitas in loco, dependiendo de si la CIDH había sido autorizada a ingresar a un país), con análisis serios tanto de la situación normativa de los países como de su realidad cotidiana, habían documentado casos específicos de violaciones, y anticipado –y sustentado con sus antecedentes– el papel que posteriormente cumplirían numerosas comisiones de la verdad en el ámbito del hemisferio. Ante el hecho de que se daban violaciones generalizadas y sistemáticas a los derechos humanos, el mecanismo de casos individuales –aunque utilizado también por la CIDH– tuvo una relevancia menor. Las bases normativas de acción en el sistema de casos eran débiles para numerosos países de la región, se basaban principalmente en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre adoptada en 1948 y no en un tratado. La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) entró en vigor apenas en 1978, y sólo en los países que la habían ratificado. La Corte Interamericana de Derechos Humanos –creada por dicho Pacto– sólo recibió sus primeros casos –en contra de Honduras, por desapariciones– a mediados de los ochenta.

Sin embargo, a pesar de sus éxitos en mantener la legitimidad de los derechos humanos, denunciar violaciones –y salvar vidas–, el sistema no logró evitar las dramáticas violaciones a los derechos humanos que caracterizaron a las dictaduras, y, por cada vida que se salvó, miles de personas murieron. La realidad actual de la región, sin menoscabar los avances alcanzados y un marco de mayor protección del conjunto de los derechos humanos provisto por gobiernos electos, muestra también que, aun en éstos, subsisten serios problemas en esta preocupante materia. El derecho a un proceso adecuado, la prohibición de la tortura y la discriminación, la libertad de expresión, la igualdad ante la ley, condiciones de detención apropiadas, por mencionar algunos de los derechos básicos, no se respetan con plenitud. No han alcanzado aún igualdad plena, y en algunos casos ni siquiera igualdad ante la ley, grupos vulnerables como las mujeres, los niños y las poblaciones indígenas. Estas violaciones se ven agravadas por la persistente pobreza en la región más inequitativa del mundo, lo que crea grandes presiones sociales para resolver problemas de "pan, techo y abrigo", que afronta con riguroso apremio la población.

La sola existencia de elecciones libres no garantiza que estas "deficiencias" se corregirán, aun suponiendo que seguir el curso natural de desarrollo democrático permitirá alcanzar casi automáticamente formas superiores de cumplimiento de los derechos humanos. La región ha conocido en el pasado ciclos en que experiencias autoritarias de distinto cuño, con violación a los derechos humanos fundamentales, siguen a gobiernos generados por elecciones libres que no satisfacen las aspiraciones populares, por insuficiencias institucionales (poderes judiciales y congresos débiles), corrupción y malas políticas. Esto se transforma en un pretexto para que diversos actores sociales se embarquen en experiencias alternativas al desarrollo democrático y al cumplimiento pleno de los derechos humanos.

¿Qué puede hacer el sistema interamericano de derechos humanos para contribuir a su protección ante este peligro?

En primer término, debe señalarse que la OEA ha identificado el peligro de la interrupción constitucional de la democracia y la necesidad de una acción regional. La Resolución 1080, adoptada en Santiago de Chile en 1991, autoriza a esta organización a adoptar las medidas que estime apropiadas "en caso de que se produzcan hechos que ocasionen una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo". A dicha resolución se le acreditan algunos éxitos, como haber evitado en Guatemala, en mayo de 1993, un autogolpe propiciado por el entonces presidente Serrano. Sin desestimar el valor de la acción regional en los casos aludidos en la Resolución 1080, ésta es reactiva. No se ha interpretado que autorice la acción regional de carácter preventivo, cuando un Estado apenas empieza a deslizarse hacia una situación de fractura constitucional. Tampoco es un instrumento de expansión de los derechos humanos fundamentales, cuando en el contexto regional, ante serias carencias institucionales y violación de derechos es imperativo crear una dinámica que permita (debido a las insuficiencias internas) movilizar lo más posible la variable internacional para mejorar la calidad de la política, las instituciones, la democracia y los derechos humanos. Los límites de la Resolución 1080 se mostraron con claridad en el caso de Perú, con el gobierno de Fujimori. Por una combinación de falta de voluntad política regional y por minusvalorar la reacción democrática que el autoritarismo de Fujimori iba generando en su país, la OEA no actuó decisivamente sino hasta el final, a pesar de la represión de opositores políticos democráticos, la corrupción generalizada, los ataques contra la libertad de expresión y el ejercicio de un control prácticamente absoluto sobre el poder judicial de Perú. Esta situación ocurrió a pesar de más de 100 casos presentados contra Perú en el sistema interamericano de derechos humanos y de los reiterados informes de la CIDH que señalaban la magnitud de su deterioro en dicho país.

El sistema interamericano de derechos humanos puede constituir un importante mecanismo que supla las ineficiencias de acciones meramente reactivas. Además de hacer justicia en casos concretos, cuando éstos no han podido ser resueltos en el ámbito interno, los casos que se tramitan en este sistema sirven para alertar a la opinión publica regional y a los órganos políticos de la OEA sobre deterioros en la situación de los derechos humanos en un país y para impulsar transformaciones legislativas y prácticas dirigidas a protegerlos y alcanzar la democracia. Al régimen de casos o peticiones individuales se agregan las facultades de la CIDH de efectuar visitas in loco –para evaluar la situación general de los derechos humanos, o derechos específicos–, nombrar relatores temáticos –lo que permite llevar a la publicidad temas de derechos humanos, por ejemplo los de la mujer, los migrantes, los niños y los pueblos indígenas–, así como adoptar y proponer declaraciones y tratados. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos puede emitir también "Opiniones consultivas" sobre temas jurídicos, que proveen interpretaciones legítimas referentes a normas de derechos humanos. (La Corte ha emitido interpretaciones sobre la no derogabilidad de garantías judiciales, la incompatibilidad de colegiación obligatoria de periodistas con la libertad de expresión, la necesidad de notificar a cónsules en casos de detención de extranjeros.)