Pedro da Motta Veiga
De Foreign Affairs En Español, primavera 2001
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Resumen: El comercio actual requiere asociaciones entre países de la misma región para consolidar sus mercados y beneficiarse colectivamente, como es el caso del Mercosur. Las naciones del Mercosur temen disolverse en un conglomerado de grandes dimensiones, como es la iniciativa del Área de Libre Comercio de las Américas (alca), promovido por Estados Unidos.
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No está claro hasta qué punto esta reconsideración efectivamente pueda producir una alteración profunda en la evaluación brasileña de los costos y beneficios de la integración y, en especial, llevar a Brasil a negociar propuestas que restrinjan su capacidad de llevar a cabo políticas industriales y transfieran poder de la esfera nacional a la subregional. Anclada en un paradigma de política exterior dominante décadas atrás, la concepción brasileña del Mercosur, así como la referida al ALCA, está sujeta a una notable inercia y cuenta con el apoyo de una amplia coalición interna que incluye empresarios y sindicatos de trabajadores, además de un conjunto importante de formadores de opinión.
BRASIL Y EL MERCOSUR ANTE EL ALCA
¿CUáL ES la lógica de la estrategia negociadora brasileña en el ALCA y cuáles son los factores que la condicionan? Hay dos factores constitutivos:
• La hegemonía del paradigma de política exterior caracterizado por la competencia con Estados Unidos y el objetivo de desarrollar la capacidad industrial nacional como condición indispensable para una actuación más autónoma del país en el sistema internacional.
• El papel protagónico que los sectores import-competing mantuvieron en el área de política industrial y de comercio, a pesar de la liberalización ocurrida en los años noventa.
En el plano de la política exterior de Brasil, hubo continuidad sin ambigüedades en los años ochenta y noventa, a pesar de los importantes cambios por los que pasaron la economía y la sociedad brasileñas. El paradigma hegemónico en la política exterior brasileña desde los años sesenta, mantuvo su predominio y "enmarcó" la lógica política de participación de Brasil en el Mercosur y en las demás iniciativas de liberalización preferencial en curso. Éste es un hecho de importancia primordial por el peso que la voluntad política de los gobiernos nacionales tuvo en la génesis y el dinamismo de estas iniciativas.
Pero, ¿en qué consiste el paradigma que está en la base de la política exterior brasileña desde hace cuatro décadas? Es una visión de la posición brasileña en las relaciones internacionales que resulta "de la articulación [...] de diversas influencias intelectuales: la crítica nacionalista al modelo estadounidense de política exterior, que se generó en el Instituto Superior de Estudios Brasileños (ISEB); la visión de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de las relaciones centro-periferia; y la tradición del pensamiento realista en las relaciones internacionales, en particular la concepción del sistema internacional como ámbito anárquico" (M. R. Soares de Lima, 1994). Según esta autora, "a principios de los años sesenta, la política exterior encontraría en el eje Norte-Sur el espacio adecuado para el ejercicio de un papel protagónico de Brasil. El eje Norte-Sur posibilitaría al Ministerio de Relaciones Exteriores [...] encontrar en la diplomacia económica multilateral una misión de organización específica: complementar las políticas gubernamentales de desarrollo industrial". En este paradigma, el papel central de la política exterior es crear espacios para la resolución de los problemas relacionados con la estrategia nacional de desarrollo industrial.
En suma, de acuerdo con el paradigma dominante en la política exterior brasileña, la competencia con Estados Unidos (principalmente en el continente americano) tiene un lugar destacado, y la creación de condiciones favorables para el desarrollo industrial nacional es el objetivo último de la estrategia.
Por otro lado, en las áreas de política industrial y de comercio, a finales de 1994 el país concluía un triple movimiento de liberalización: la unión aduanera entraba en vigor en el Mercosur, el país se preparaba para firmar los compromisos multilaterales de la Ronda Uruguay y, gracias a la apreciación cambiaria producida por el Plan Real, se potenciaban los impactos competitivos de la liberalización unilateral concretada a finales del año anterior. Además, a partir de 1995, el nuevo gobierno dio prioridad absoluta a la agenda de revisión reguladora interna, ampliándose los esfuerzos e iniciativas para atraer nuevas inversiones privadas, incluso externas, hacia los sectores industriales y de infraestructura.
No obstante, sobre todo a partir de 1995, en estas mismas áreas de política ganaba fuerza una perspectiva que, sin pretender revertir ninguno de los tres movimientos de liberalización, revelaba un creciente temor por los impactos estructurales de la exposición de la economía brasileña a la competencia internacional y, en especial, por la falta de competitividad industrial reflejada en los datos de exportación e importación del país.
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