Temas: Derecho Internacional Estados Unidos Beyond the Age of Innocence: A Worldly View of America Kishore Mahbubani. : PublicAffairs, 2005. Las fuentes de la legitimidad estadounidense By Robert W. Tucker y David C. Hendrickson Foreign Affairs En Español, Enero-Marzo 2005

HENRY KISSINGER. Actualmente tiene una firma consultora (Kissinger Associates) y es asesor especial de la Casa Blanca.

I

"LA POLíTICA –escribió Metternich, el ministro austriaco que guió a su país durante 39 años de crisis en un tour de force tal vez nunca superado– es como una obra teatral en muchos actos que se desarrolla en forma inevitable una vez que se levanta el telón. Declarar en ese momento que la obra no continuará es absurdo. La obra continuará, sea con los actores o con los espectadores, que subirán a escena [...] El problema crucial [del arte de gobernar], por lo tanto, reside en la decisión de reunir al público, de levantar el telón y, sobre todo, en el mérito intrínseco de la obra."

No puede haber muchas dudas de que la política exterior de Estados Unidos ha llegado a un impasse. Durante muchos años hemos estado buscando a tientas un concepto que aborde la transformación de la Guerra Fría a partir de un esfuerzo por construir barreras defensivas dentro una batalla por la lealtad de la humanidad. Pero las nuevas tácticas soviéticas, forjadas mediante el incremento igualmente incomprendido del potencial destructivo de la nueva tecnología de armamentos, han conducido a una crisis en nuestro sistema de alianzas y a sustanciales avances soviéticos entre los pueblos no alineados del mundo.

Sería un error, sin embargo, atribuir nuestras dificultades a este o aquel error político o a un gobierno en particular, aunque debido a su simulada "normalidad" el actual gobierno no ha favorecido las circunstancias. Volviendo a la metáfora de Metternich, puede decirse que nuestra política llegó a un impasse por nuestra inclinación a los finales felices; los gobernantes soviéticos han podido utilizar las negociaciones en su provecho porque insistimos en seguir las pautas de un viejo guión. Como ocurre en todas las tragedias, muchos de nuestros problemas se produjeron a pesar de nuestras buenas intenciones y a causa no de nuestras peores cualidades sino de las mejores. Lo que está en juego, por lo tanto, no es una política sino una actitud.

La intención de este artículo es explicar esa actitud y sus consecuencias en el manejo de las negociaciones y en nuestra política de alianzas.

II

ES COMPRENSIBLE que una nación que durante siglo y medio estuvo absorta en sus asuntos internos intente mirar los asuntos internacionales con los mismos ojos. Pero el éxito mismo del experimento estadounidense y la libertad de nuestras instituciones sociales sirvieron para poner de manifiesto el problema que todo país encara en algún momento: cómo conciliar su propia imagen con la que los demás tienen de él. Para sí misma, una nación es la expresión de la justicia, lo cual es más cierto cuanto más espontáneo haya sido el desarrollo de sus instituciones sociales, ya que el gobierno funciona con eficacia sólo cuando la mayoría de los ciudadanos obedece voluntariamente, cosa que ocurre siempre y cuando se consideren justas las exigencias de los gobernantes. Pero para otras naciones, un estado constituye una fuerza que es menester equilibrar. Esto es inevitable porque la estrategia nacional debe planearse a partir de las capacidades de la otra parte y no simplemente de un cálculo de sus intenciones. Por lo tanto, en toda política exterior hay dos normas: internamente, la política exterior, al igual que cualquier otra política, se justifica en función de principios absolutos; pero en el extranjero, lo que internamente se define como justicia se convierte en un programa derivado de una negociación. Si las instituciones y valores de los estados que conforman el orden internacional son suficientemente similares, esta diferencia pudiera no resultar evidente. Pero en un periodo revolucionario como el actual, afecta profundamente las relaciones entre los estados.

En primer lugar, entre las actitudes que afectan nuestra política exterior están el empirismo estadounidense y su búsqueda de certeza metodológica: nada es "verdadero" a menos que sea "objetivo", y no es "objetivo" a menos que sea parte de la experiencia. A ello se deben la ausencia de dogmatismo y la facilidad de las relaciones sociales en el escenario nacional. Pero en la conducción de la política exterior esto tiene consecuencias perniciosas. La política exterior es el arte de sopesar probabilidades; dominarla es comprender los matices de las posibilidades; intentar conducirla como ciencia lleva necesariamente a la rigidez. Dado que sólo los riesgos son verdaderos, las oportunidades se fundan en conjeturas. No podemos estar "seguros" de las implicaciones de los acontecimientos hasta que éstos se producen, y una vez que se han producido es demasiado tarde para hacer algo al respecto. El empirismo en política exterior conduce a una inclinación hacia las soluciones ad hoc; el rechazo al dogmatismo inclina a nuestros dirigentes a postergar su compromiso hasta que todos los hechos estén ahí; pero cuando se presentan, la crisis casi siempre ya se ha producido o se perdió una oportunidad. Nuestra política, por lo tanto, está hecha para atender las emergencias y tiene dificultades para desarrollar un programa a largo plazo que permita anticiparse a ellas.

Un síntoma de nuestra necesidad de certeza metodológica es el vasto número de comités encargados de examinar y desarrollar políticas. La mera multiplicidad de comités dificulta tomar decisiones a tiempo. Tiende a dar autoridad desproporcionada a los funcionarios subordinados que preparan los memorandos iniciales y abruma con nimiedades a los altos funcionarios. A causa de nuestro culto a la especialización, diversos departamentos soberanos negocian la política entre ellos sin que haya una autoridad individual capaz de avanzar un punto de vista general o de tomar decisiones a tiempo.1 Esto provoca un hiato entre la estrategia general y las tácticas particulares, entre una definición de objetivos generales tan vaga que resulta un lugar común y la preocupación por los problemas inmediatos. La brecha se salva sólo cuando una crisis obliga a la maquinaria burocrática a actuar apresuradamente, y entonces los dirigentes de primer nivel no tienen otra opción que plegarse a las propuestas administrativas. En resumen, intentamos enfrentar problemas políticos con medios administrativos.